ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
к проекту федерального закона «О внесении изменений
в отдельные законодательные акты Российской Федерации»
в части выполнения комплексных кадастровых работ
за счет средств федерального бюджета»
Проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в части выполнения комплексных кадастровых работ за счет средств федерального бюджета» (далее – законопроект) разработан в соответствии с поручением Правительства Российской Федерации от 05.10.2022 № МХ-П11-16768 в целях совершенствования и оптимизации законодательства Российской Федерации в сфере выполнения комплексных кадастровых работ за счет средств федерального бюджета.
Законопроект предусматривает внесение изменений в главу 4.1 Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О кадастровой деятельности» в части наделения публично-правовой компании «Роскадастр» полномочиями по выполнению комплексных кадастровых работ за счет средств федерального бюджета, предоставляемых ей в виде субсидий.
В настоящее время Росреестр является главным распорядителем бюджетных средств в части предоставления субсидии из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на выполнение комплексных кадастровых работ. Ежегодно между Росреестром и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации заключаются соглашения о предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации.
В настоящее время в отношении 22 млн. земельных участков (35,5% от общего количества) и 31 млн. объектов капитального строительства (71,5% от общего количества), сведения о которых содержатся в Едином государственном реестре недвижимости (далее – ЕГРН), отсутствует точное местоположение их границ. Кроме того, в ЕГРН содержится более 8,5 млн. реестровых ошибок.
В соответствии с подпунктом «а» пункта 1 Перечня поручений Президента Российской Федерации по вопросам реализации государственной программы Российской Федерации «Национальная система пространственных данных» от 11.08.2022 Пр-1424 (далее – Поручение) Правительству Российской Федерации необходимо к 01.01.2024 обеспечить внесение в законодательство Российской Федерации изменений, направленных на сокращение количества земельных участков, границы которых не определены в соответствии с требованиями, установленными законодательством Российской Федерации.
Государственной программой «Национальная система пространственных данных», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2021 № 2148 (далее – ГП НСПД), предусмотрено наполнение ЕГРН полными и точными сведениями к 2030 году в объеме не менее 95%.
В соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ) заключение государственных или муниципальных контрактов на выполнение комплексных кадастровых работ должно осуществляться с использованием конкурентных процедур.
Вместе с тем в большинстве субъектов Российской Федерации отмечается низкая квалификация сотрудников, реализующих закупочную деятельность.
Так, ввиду некорректного определения начальной максимальной цены контракта в ходе аукциона падение цены контракта может составлять до 80% от начальной стоимости. Данное обстоятельство приводит к необходимости многократного проведения конкурсных процедур на образовавшуюся от предыдущих закупок экономию денежных средств.
Согласно плану-графику выполнения комплексных кадастровых работ, в 2022 году плановая дата завершения заключения контрактов была установлена 01.05.2022. Однако после указанной даты закупочные мероприятия продолжались в 23 субъектах Российской Федерации из 30, а по состоянию на 01.09.2022 продолжаются в Красноярском и Забайкальском краях, Астраханской и Оренбургской областях.
Аналогичная ситуация наблюдалась и в 2021 году. Так, при установленном сроке завершения заключения контрактов 15.05.2021 указанный срок нарушили 17 из 20 региональных органов власти, а по состоянию на 01.09.2021 закупочные мероприятия продолжались на территории республик Саха (Якутия), Северная Осетия – Алания, Архангельской, Пермской, Челябинской областей.
При этом даже многократное проведение закупочных процедур не приводит к полному исполнению со стороны региональных органов власти федерального бюджета по данному виду расходов.
В этой связи следует отметить, что бюджетное законодательство не позволяет оперативно перераспределять указанные средства в течение финансового года между субъектами Российской Федерации.
Анализ рынка выполнения ККР в 2021 году показал, что средняя стоимость ККР в отношении одного объекта сформировалась на уровне 1 400 рублей, при этом разброс по регионам составил от 734 рублей (Республика Бурятия) до 5 478 рублей (Севастополь) за объект. В 2022 году с учетом увеличения демпинговых закупок средняя стоимость ККР снизилась до 1 200 рублей за объект. При этом опыт прошлых лет показывает крайне низкое качество ККР, выполненных по демпинговым ценам (ниже 1000 рублей за объект). Так в 2020 в Омской области расторгнут контракт на 466 тыс. рублей (стоимость ККР 511 рублей за объект), в Республике Бурятия (стоимость ККР 725 рублей за объект) работы были завершены только в следующем году и потребовали переноса денежных средств в размере 19,5 млн. рублей на следующий финансовый год.
Стоимость выполнения ККР ППК «Роскадастр» в отношении одного объекта недвижимости, рассчитанная на основании текущих цен, составит 1 200 рублей.
Таким образом, принятие законопроекта позволит эффективно расходовать средства федерального бюджета.
Росреестром подготовлено и направлено в исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации типовое техническое задание на выполнение комплексных кадастровых работ (далее – ТЗ), в котором учтены все возможные риски, связанные с качеством выполнения комплексных кадастровых работ. Вместе с тем не все регионы используют данное типовое ТЗ при подготовке конкурсной документации.
В связи с этим большинство карт-планов территорий, являющихся результатом выполнения комплексных кадастровых работ, многократно рассматриваются органом регистрации прав и возвращаются заказчикам на доработку, в том числе с учетом того, что вопрос о качестве результата работ должен решаться в рамках взаимодействия заказчика и подрядчика.
Так, в частности, на территории Магаданской области внесение в ЕГРН сведений, полученных в 2019 году по результатам выполнения комплексных кадастровых работ на территории Магаданской области, было завершено только в 2022 году, а внесение результатов, полученных в 2020 и 2021 годах, продолжается до настоящего времени.
Аналогичная ситуация складывалась на территории республик Бурятия, Ингушетия, Астраханской и Томской областей.
Кроме того, ряд региональных органов власти регулярно обращаются в Росреестр и Минфин России за восстановлением в текущем финансовом году средств на оплату контрактов, заключенных в предыдущие периоды.
Согласно Федеральному закону от 05.12.2022 № 466-ФЗ «О федеральном бюджете на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов» предусмотрено выделение субсидий на выполнение комплексных кадастровых работ:
в 2023 году – 509 670 тыс. рублей;
в 2024 году – 541 980 тыс. рублей;
в 2025 году – 9 000 156 тыс. рублей.
С учетом значительного объема предусмотренных денежных средств, а также в целях повышения эффективности расходования средств федерального бюджета законопроектом предлагается усовершенствовать процедуру выполнения комплексных кадастровых работ путем их осуществления за счет средств, предоставленных публично-правовой компании в виде субсидий из федерального бюджета.
Федеральным законом от 30.12.2021 № 448-ФЗ «О публично-правовой компании «Роскадастр», Федеральным законом от 30.12.2021 № 449-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон № 449-ФЗ) предусмотрено создание публично-правовой компании «Роскадастр» (далее – ППК «Роскадастр»), которая будет являться организацией полного цикла в сфере недвижимости и пространственных данных, обеспечивающей для нужд государства выполнение всего комплекса геодезических и картографических работ, работ по наполнению фонда пространственных данных, создание единой электронной картографической основы, используемой Росреестром для оказания государственных услуг, кадастровых работ и комплексных кадастровых работ.
ППК «Роскадастр» создается путем объединения акционерного общества «Российский государственный центр инвентаризации и учета объектов недвижимости – Федеральное бюро технической инвентаризации», федерального государственного бюджетного учреждения «Федеральный научно-технический центр геодезии, картографии и инфраструктуры пространственных данных», федерального государственного бюджетного учреждения «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии», акционерного общества «Роскартография» (далее – правопредшественники), которые имеют уникальный опыт в сфере геодезии и картографии, кадастрового учета, кадастровой деятельности, работы с пространственными данными и информационными системами, а также не имеющий аналогов кадровый и ресурсный потенциал, что гарантирует качественное выполнение работ и своевременное внесение сведений в ЕГРН.
ППК «Роскадастр», учитывая структуру правопредшественников и их филиальной сети, будет иметь филиалы во всех субъектах Российской Федерации, что позволит выполнять комплексные кадастровые работы на всей территории страны и при необходимости перераспределять ресурсы при наличии больших объемов работ в отдельных регионах. Кроме того, ППК «Роскадастр» будет иметь возможность контроля качества и соблюдения сроков выполнения комплексных кадастровых работ.
Также важным аспектом является то обстоятельство, что анализ информации о выполненных комплексных кадастровых работ за период 2021-2022 гг. показал, что преимущественно работы были выполнены на территории субъектов Российской Федерации в границах Центрального, Уральского и Приволжского федеральных округов. В случае определения ППК «Роскадастр» организацией, обеспечивающей выполнение комплексных кадастровых работ за счет средств федерального бюджета, выполнение комплексных кадастровых работ будет осуществляться на территории всех субъектов Российской Федерации, в том числе расположенных в Арктической зоне и других отдаленных территориях, а также в регионах, которые являются дотационными и не имеют возможности выделения финансовых средств на обеспечение выполнения таких работ. При этом необходимо принимать во внимание, что в таких регионах, как правило, отсутствует развитая транспортная инфраструктура и круглогодичная транспортная доступность, что может повлечь за собой дополнительные транспортные расходы.
Определение ППК «Роскадастр» организацией, обеспечивающей выполнение комплексных кадастровых работ за счет средств федерального бюджета, позволит создать систему взаимосвязанных комплексных мероприятий по уточнению сведений об объектах недвижимости, исправлению реестровых ошибок, образованию земельных участков общего пользования, наполнению ЕГРН сведениями об объектах недвижимости, выявлению незарегистрированных объектов недвижимости, наполнению федерального фонда пространственных данных.
Реализация данного предложения позволит достичь ожидаемых результатов, существенно повысить результативность расходования средств федерального бюджета и обеспечить выполнение Поручения.
Вместе с тем отмечаем, что выполнение комплексных кадастровых работ безусловно является задачей государственного уровня. При их выполнении имеет значение не коммерческая выгода, а приведение в соответствие с требованиями законодательства сведений о земельных участках и размещенных на них объектах недвижимости в интересах государства и правообладателей объектов недвижимости.
Кроме того, в целях повышения эффективности выполнения комплексных кадастровых работ, законопроектом предусмотрены устранения пробелов в действующем законодательстве, в частности:
предусмотрены положения, позволяющие образование земельных участков при выполнении комплексных кадастровых работ на основании утвержденной схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, которая предусмотрена статьей 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации.
в отношении земельных участков общего назначения в границах территории ведения гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд, предусмотрены положения в соответствии с которыми не осуществляется снятие с государственного кадастрового учета образованных при выполнении комплексных кадастровых работ таких земельных участков если в течение пяти лет со дня государственного кадастрового учета земельного участка, указанного в части 14 настоящей статьи, не осуществлена государственная регистрация права собственности Российской Федерации, права собственности субъекта Российской Федерации, права муниципальной собственности, права частной собственности, постоянного (бессрочного) пользования, безвозмездного пользования, аренды, доверительного управления, орган регистрации прав.
определено, что в отношении зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства, местоположение которых на земельном участке было установлено или уточнено, осуществляется государственный кадастровый учет в связи с изменением характеристик объекта недвижимости.
Принятие законопроекта не противоречит Основным направлениям деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года, утвержденным Правительством Российской Федерации 29.09.2018.
Реализация законопроекта не повлечет за собой необходимость выделения дополнительных ассигнований из соответствующих бюджетов, а также сокращения доходной части соответствующих бюджетов. В целях реализации законопроекта не потребуется увеличение штатной численности федеральных органов исполнительной власти, реализация предусмотренных законопроектом мероприятий будет осуществляться в рамках доведенного финансирования.
Законопроект соответствует положениям Договора о Евразийском экономическом союзе от 29.05.2014, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации. Принятие законопроекта будет способствовать достижению целей и задач, предусмотренных Государственной программой Российской Федерации «Национальная система пространственных данных», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2021 № 2148.
В законопроекте отсутствуют обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля при рассмотрении дел об административных правонарушениях, или обязательные требования, соответствие которым проверяется при выдаче разрешений, лицензий, аттестатов аккредитации, иных документов, имеющих разрешительный характер.
